PERÚ COMPRAS y el ordenamiento de las Compras Públicas: Parte 1: El problema a resolver

La Central de Compras Públicas - PERÚ COMPRAS, es un organismo público ejecutor adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, que tiene autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera; cuyo objetivo principal es optimizar la contratación pública a través de herramientas y procedimientos modernos, dinámicos y eficientes, a través del concurso de personal altamente especializado y el uso intensivo de las tecnologías de la información.

PERÚ COMPRAS, forma parte del sistema nacional de abastecimiento, que está compuesto por las más de 3 mil Entidades Públicas que existen en el territorio nacional, y tiene como Ente rector al Ministerio de Economía y Finanzas, al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), como brazo supervisor y a PERÚ COMPRAS como brazo ejecutor.

Nuestra existencia forma parte de los requisitos para pertenecer a la OCDE, es decir, antes de nuestra creación, el OSCE supervisaba las compras y también ejecutaba la selección de proveedores para los catálogos electrónicos de convenios marco, entre otras labores de ejecución. En ese sentido, las funciones de catálogos electrónicos y subasta inversa electrónica les fueron retiradas, agregando además las funciones de homologación, compras corporativas y contrataciones por encargo, creándose PERÚ COMPRAS, que opera en el Estado desde marzo de 2016.

PERÚ COMPRAS, tiene los siguientes servicios:

1.  Homologación de Requerimientos: Mediante el cual, definimos los procedimientos y damos acompañamiento a las Entidades que tienen a su cargo políticas nacionales o sectoriales, para que determinen las características técnicas mínimas que el Estado exige, siendo una vez aprobadas, de uso obligatorio por todas las Entidades del Estado independientemente del régimen de contratación en la que se encuentren. Los requerimientos a homologar deben ser de contratación recurrente, uso masivo y/o considerados estratégicos. Los artículos homologados se contratan con procedimientos licitatorios acortados (adjudicación simplificada), de modo que se puede contratar en 17 días promedio.

2.  Subasta Inversa Electrónica: Mediante la cual, elaboramos y aprobamos Fichas Técnicas y gestionamos el Listado de Bienes y Servicios Comunes (LBSC), que contiene los bienes y servicios a ser contratados mediante dicho procedimiento de selección. La Ficha Técnica asegura la calidad del artículo de compra, el cual entra a una puja, ganando el postor que oferte el menor precio. Con la herramienta de subasta inversa electrónica, se puede contratar en 8 días promedio.

3.  Catálogos Electrónicos de Acuerdos Marco: Mediante los cuales, creamos, administramos y mantenemos tiendas virtuales para poder contratar sin procedimiento de selección. Con la herramienta de catálogos electrónicos, se puede contratar en 3 días promedio.

4.  Compras Corporativas: Mediante las compras corporativas, agregamos demanda de varias Entidades para lograr contratos en un único procedimiento de selección, aprovechando economías de escala de ser el caso y logrando mejores condiciones de contratación. Con la estrategia de las Compras Corporativas, se contrata en 47 días promedio en caso de utilizar procedimientos clásicos (régimen general de contrataciones), o los plazos señalados en las 3 herramientas anteriores según corresponda. Cabe señalar que pese al pensamiento común de creer que la solución de las compras públicas va por las compras corporativas, este es un concepto errado; pues el ordenamiento viene por la estandarización. Las compras corporativas tienen muy poca penetración en la participación para lograr compras públicas eficientes.

5.     Contrataciones por Encargo: Mediante esta estrategia, las Entidades por razones económicas o de especialidad, pueden encargar contrataciones a otras Entidades. Este servicio es a pedido de parte, no siendo nuestra labor principal, toda vez que nuestro núcleo, es dar herramientas de contratación a las Entidades Públicas. Mi gestión como Jefe de PERÚ COMPRAS, está abocada a enseñar a pescar y no a dar pescado.

  

Problema a resolver y su dimensionamiento: El Estado contrata en promedio, 45 mil millones de soles al año (15 mil millones de dólares). Cabe señalar que, si bien no tenemos restricciones para hacerlo, hemos focalizado nuestro esfuerzo en bienes y servicios (por limitación de recursos), donde se contrata 27 mil millones de soles al año (9 mil millones de dólares), repartidos en más de 25 mil ítems de compra (entre bienes y servicios).

El problema de la Compra Pública: Identificamos los siguientes problemas en la compra pública:

1.   Corrupción y percepción de corrupción: La corrupción hace mucho daño al país, el acuerdo de Lima de la última Cumbre de las Américas, manifiesta la promoción de herramientas electrónicas de contratación para las compras gubernamentales, en el entendido que éstas luchan contra la corrupción (sección E, acuerdo 27). No solamente el país sufre por los hechos de corrupción, sino que el sistema se percibe corrupto. Tenemos que trabajar para que el sistema se gane la confianza del ciudadano. La lucha contra la corrupción es uno de los núcleos del trabajo de PERÚ COMPRAS, pues precisamente, promovemos herramientas electrónicas de contratación que luchan directamente contra la corrupción, al reducir la discrecionalidad del comprador, aumentar la participación de postores y dando una mayor transparencia, reduciendo espacios para que la corrupción surja. Como puede verse, las herramientas electrónicas de contratación contradicen la fórmula de Klitgaard, que indica que la corrupción es la suma de la discrecionalidad, más las condiciones de monopolio del mercado menos la rendición de cuentas.

Aunado a ello, en Abril del presente año el Estado Peruano aprobó el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, en el cual se tiene como base el modelo un enfoque integral y articulador, el cual se basa en las recomendaciones de la comisión Presidencial de Integridad del Informe de la OCDE sobre integridad en el Perú y, sobre el Compromiso de Lima de la Cumbre de las Américas. Dicho documento recoge las principales recomendaciones de OCDE “Fortalecer la nueva gobernanza de la contratación pública para impulsar la eficiencia de todo el ciclo de contratación pública al tiempo que se satisfacen las necesidades del gobierno y de sus ciudadanos” y, “Fomentar la transparencia y eficacia en la participación de los interesados, a través del desarrollo de procesos estandarizados para cuando se formulen cambios en el sistema de contratación pública”. Es por ello que la CAN (Comisión de Alto Nivel Anticorrupción), ha incluido como uno de los puntos en su Plan, el fortalecimiento de PERÚ COMPRAS. Lo cual esperamos se cristalice porque nos faltan recursos.

1.    Mercado Público poco competitivo: El último estudio de OSCE, sobre el nivel de competencia en los procedimientos de selección, indica que el promedio de postores en un procedimiento clásico es de 2.3. El tener este promedio (que no es bajo para el promedio de América Latina), resulta un factor que pone en riesgo el abastecimiento público. Precisamente con herramientas electrónicas, este promedio aumenta a 4.6 con la subasta inversa (se dobla) y a 73 ofertas con catálogos electrónicos (más de 3,100% mejor).

2.    Falta de Estandarización: Las entidades contratan lo que creen que deben contratar, y solicitan para satisfacer la misma necesidad, diferentes especificaciones técnicas o términos de referencia, lo cual hace que el mercado público no sea predictivo, pues los postores se enteran de lo que el Estado va a contratar al momento de la convocatoria del procedimiento de selección, lo cual genera asimetrías de información y espacios para la corrupción.

3.    El Estado no es exigente: Se suelen confundir requisitos de calidad con barreras a la participación. Este problema, combinado con que el Estado en promedio no es buen pagador, hace que los proveedores perciban sus negocios con el Estado como marginales (le venden al Estado si han pagados sus costos fijos, cuando los montos a contratar son menores), o como un negocio de explotación, de modo que aprovechan la situación mientras dure, cuando los montos son mayores, pero en ambos casos, no se preocupan en desarrollarse, solo cumplen con lo mínimo, y además trasladan cualquier costo adicional al precio (costos financieros, multas por retrasos, etc), en una situación totalmente contraria al ganar-ganar.

4.    Duplicidad de esfuerzos: Este problema se presenta a todo nivel, inclusive antes de la contratación pública:

a.    No tenemos un sistema de catalogación único: Utilizamos el CUBSO (Catálogo Único de Bienes, Servicios y Obras) para comprar, la estructura de gasto del SIAF (Sistema Integrado de Administración Financiera) para pagar, el CNBSO (Catálogo Nacional de Bienes, Servicios y Obras) del SIGA (Sistema Integrado de Gestión Administrativa) para registrar lo que se compra, algunas entidades utilizan los catálogos de Naciones Unidas, de OTAN, de SAP R/3, etc.

b.   Para la misma necesidad, la mayoría de las Entidades contratan consultorías para determinar especificaciones técnicas (solo las entidades más grandes que tienen capacidad técnica las puede desarrollar internamente), sin contar que muchas veces las especificaciones determinadas están dirigidas a algún postor o cierran el mercado.

c.     Para la misma necesidad, se ejecutan múltiples procedimientos de selección.

5.    Falta de capacidad de gestión: Muchos dicen que se debe a que la normativa de contrataciones es muy complicada, lo cual no creemos que sea cierto; pues si bien nuestra normativa de contrataciones no es perfecta, es bastante buena, tanto el Banco Mundial como el BID lo reconocen. De otro lado, el BID ha realizado un análisis profundo y ahora promueve el uso de la normativa nacional en los proyectos que financia, salvo en algunos aspectos. En mi opinión, el problema de la mala ejecución de recursos se debe a:

a.   Los órganos de control, pues si bien la filosofía del control gubernamental ha cambiado con la normativa emitida en enero de 2017, el auditor promedio sigue con el concepto que el control gubernamental no es preventivo ni correctivo, sino disciplinario, es decir, en lugar de preguntarse ¿cómo mejoramos la gestión?, se siguen preguntando ¿quién es el culpable? Este problema genera en muchos funcionarios públicos el llamado “miedo a firmar”, que hace los procedimientos de contratación lentos e ineficientes.

b.  Falta de conocimiento de los decisores, que afecta la compra pública cuando se anteponen objetivos políticos sobre procedimientos técnicos, generando que muchos procesos de contratación sean declarados nulos, teniendo que volverlos a hacer.

c.     Alta rotación de los compradores públicos, pues la inestabilidad de las gestiones, hace que en los continuos cambios de gestión lo primero que se cambia son los equipos de compras, generando un problema, dado que, para contratar bien el comprador público debe conocer la Entidad donde compra, saber los objetivos misionales que se persiguen con cada contratación, entender la finalidad y las necesidades de lo que compra, y muchas veces, no tienen tiempo de interiorizarlo porque les llegó la hora de cambiar de Entidad.

Como podemos ver, la nuestra es una labor titánica y a largo plazo, por lo cual, resulta necesario plantear la solución por etapas. En la segunda parte de esta entrada, veremos en qué consisten estas etapas.